2019年12月9日下午，中国社会科学院法学研究所的陈云生研究员在北京师范大学后主楼1922会议室做了题为“宪法视阈下的党内法规理论奠基与体系建构”为主题的讲座，陈云生教授从合宪性的角度论证了党内法规的理论奠基与体系建构。本次讲座由北京师范大学法学院郭殊副教授主持。首都师范大学政法学院李昕教授、中国社会科学院国际法研究所刘小妹研究员和中国政法大学法治政府研究院曹鎏副教授担任与谈人。

（主题讲座主持人北京师范大学法学院郭殊副教授）

主讲人简介

（主讲人中国社会科学院法学研究所陈云生教授）

中国法学会宪法学研究会顾问。1966年毕业于北京政法学院（现中国政法大学）法律系，后在广西从事过司法、教育、行政工作；1978年考入中国社会科学院研究生院法学系深造，师从著名法学家张友渔教授攻读宪法学专业，1981年和1987年先后获得法学硕士和法学博士学位（是中国本土培养的第一个法学博士，也是张友渔教授的唯一博士生）。1981年至今在法学研究所从事宪法学、行政法学、法哲学等学科的研究工作。

讲座主要内容

我国在党内法规的制定方面有众多实践，但党内法规在法学界还是一个比较新的理念和制度。党内法规理论中也有许多流派，主要都是从一个国家的历史、公意的角度讨论党内法规。党内法规现在已经成为一个学科热点，也是一个全新的问题，并没有很多能够借鉴的现成理论和制度。另外，党内法规涉及到很多部门，包括党建、社会学、文化学等方面。党内法规中的“法”这个字，也涉及到法学，政法界已经介入到这个领域之中了，在此方面也有许多成果，既包括宏观的，也包括微观的，有些是很有见地的。

但这些理论中存在一个问题，对党内法规的研究缺少最根本的、最终极的问题的关注，也就是合法性，或者严格的说是合宪性的问题。我们现在研究党内法规，就采取一种社会学方法，得从实然的角度，对一个已经存在的问题进行研究，但是从应然的视角来看，很少有人关注这个问题。原因有两个，一个是缺乏理论积累，我们看不到合法性和合宪性的问题。另一个是各专业的人主要都是从自己专业的角度看待这个问题。宪法学界也没有关注到这个问题，也就是党内法规的终极根据是什么？党内法规是否存在合宪性的问题。这个问题关系到党内法规自立在中国这块土地上，以及党内法规成为社会主义法治体系的一个重要组成部分的问题。

党内法规不是一个独立的封闭的自我发展的一个体系，而是一个上升到国家的法制层面上的体系，甚至是与国家法律二元并立的地位，构成社会主义法治体系的两大部分。然而现在在理论上并没有说明这样的并立是否有理论依据，大量学者根据十九届四中全会的精神提出，党内法规要与国家法律衔接、契合、协调，提出了很多新的办法和理念，但总的来说仍然受西方传统教育的影响，把党内法规往法律上套。并不是非常有理有据，能站住脚，没有对党内法规的合法性和合宪性进行研究，在没有解决宪法根据的情况下空谈二元法律体系的衔接问题。因此，我们需要探讨党内法规是否存在合宪性，在宪法上是否有依据的问题。

建国70年来，我国法律体系总体是比较严谨统一的，立法机关法律地位确定，立法程序比较明确，立法规划较为合理。和西方一些国家比起来，中国并不差，各方面都有法律规定，人大的立法工作也非常不错。但党内法规在立法和研究上都还还没达到这个层次，理论跟不上实践。从发展史上看，一般讲都是理论先行，然后是实践发展，但是党内法规是先有实践后有理论，理论还比较新。而在理论方面，宪法学不能缺位。宪法学是一个伟大的学科，它是博大精深的，有地位也有能力，也有资格来驾驭这个问题。所以宪法学的学者们应该积极地投入这方面的研究，在国家的法律位阶给党内法规一个恰当的位置，先解决合宪性的问题，再解决与国家法律衔接和协调问题。 二元体系难以做到完全契合，物之不齐，谓之性，事物的区别是事物的本性。因此在党内法规研究中，应当把握党内法规本身的合宪性。

从二元体来看，党内法规和国家法律存在很多区别。首先，在立法主体上，国家法律的立法主体是国家立法机关：人民代表大会，党内法规则是党委。其次，在规定事项上，国家法律规定国家治理的相关事项，党内法规规定党的组织、党的活动以及党员的权利义务。再次，在执行上，国家的法律是靠强制力执行的，有专门的司法机关和执法机关，但党内法规不能以强制力执行，这方面现在有几种提法：一种是靠党员的认同，靠共同的价值观以及党的权威；另一种是靠纪律。现在也没有理论说国家的司法机关可以把党内法规作为判决的依据。

也有学者认为党内法规是软法，从而得出国家治理要软硬兼施。但党内法规在事实上的效力又是很“硬”的，而且有“溢出效应”。党内法规虽然是在党内执行，但效力溢出党外，例如中央八项规定。有些党内法规也已经涉及到国家治理方面的问题了，但中国共产党的地位以及党内法规的性质和效力在宪法正文种都没有明确的规定，现在宪法就需要解决这个问题。

解决类似的问题，中国宪法有四种模式。第一种模式是人民代表大会制度模式，由宪法直接规定，且从中央到地方上对应。第二种模式是政协的模式，宪法正文中最早没有规定政治协商制度，而在几十年的宪法实践中，我国形成了人民政协比全国人大提前一天开会，与全国人大会议同步进行的宪法惯例。第三种模式是军委的模式，我国坚持党对军队的绝对领导，中央军事委员会向人大负责。第四种模式是军事法规的模式，我国宪法中没有专门规定军事法规，军事法规由军委制定。但对于党内法规的宪法地位，可以采取第五种模式，即在宪法中规定党的地位和党制定党内法规的制度，给党内法规确切的宪法效力。

与谈人

1. 首都师范大学政法学院李昕教授

对于党内法规的问题，首先要解决党内法规的宪法权力来源的正当性；其次，要在具体操作规则层面上解决党内法规和国家法律的介入和契合的问题，要确定党内法规的功能定位以及党内法规的调整范围和适用对象。在适用对象上，党内法规似乎类似社团组织成员的内部规范，适用于有特定组织身份的人；在调整范围上，需要明确党内法规与国家法之间的关系，明确目前中央制定颁布的体现执政党领导力的各项决议与党内法规的不同，此外，需要明确当具体适用党内法规和国家法发生冲突时的选择适用规则，可以借鉴国家法内部的冲突规范，并确定处理冲突的机构和程序。

2. 中国社会科学院国际法研究所刘小妹研究员

在四个全面的布局下，宪法是国家治理的总依据，我国处于改革时期，除了治权活跃，政权也活跃，所以宪法会面临更多的问题，对于这些问题的解决，应当基于治权与政权的关系。我们要恪守宪法适用的范围，也就是治权领域，即国家治理领域。对于党内法规，要看党内法规的功能：现有的党内法规主要是党的内部建设，没有到国家的治理层次上，这是思考宪法有没有必要直接或间接规定党内法规的出发点。

对于如何处理党规和国法的关系，首先应当处理好依宪执政和依规治党的关系。在这个层面下，第一，依宪执政要求党在宪法和法律范围内活动，党内法规的制定要在宪法法律范围内：党内法规应当只处理党的内部关系，比如明确党的各级组织的产生、地位、机构、职权，不能以规代法；党内法规不得侵犯国家立法权，不得与宪法和法律相抵触。第二，以依规治党推动依法治国和国家治理体系现代化。邓小平同志提出，没有党规党法，国法就难以保障，这其实也是在处理政权与治权的关系，应当确定党规和国法各自的调整范围。第三，要处理党规和国法的协调衔接，这又包括三个步骤：第一，能在宪法法律范围内处理的问题，就在宪法法律范围内解决，不要上升到党规和国法的关系；第二，需要及时转化为国家法律的党规要及时转化，例如涉及到治权领域的党内法规；第三，对于经过前两个步骤后仍然需要制定党内法规的问题，也应当对党内法规进行合宪性审查。

3. 中国政法大学法治政府研究院曹鎏副教授

党内法规学有三个特点，首先，党内法规学是一门新兴学科，它的实践先于理论，且在执政党的推进之下，党内法规在实践中制定和实施的效率很高。其次，党内法规学不是立法法原理的简单嫁接，党内法规有自身的独特性，党内法规与法律的关系中，也体现着政治和法治的博弈，涉及到执政党依法执政的问题，需要执政党找到治理国家的最佳切入点。再次，党内法规学是一门具有浓厚的中国特色的学科，这也是这个学科在研究对象和研究旨趣上的独特性体现。

提问互动

问题一：现在党内法规和规范性文件的备案审查主要还在党内组织进行，人大进行党规合宪性审查是否可行？

问题二：党内法规的合宪性审查的基础与对国家法律进行合宪性审查的基础是否有区别？

陈云生老师回应

陈老师一并回应了三位与谈人和同学的提问。对于党内法规的研究，应当从应然出发。第十九届四中全会提出要形成完善的党内法规体系，并将其作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，可见党内法规和国家法律二者的界定已经非常清楚了。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规的制定主体限于党中央、中纪委等，且有自身的特殊内涵。

对于既定的事实，宪法学者应当做的是要在理论上给这些现实情况一个说法，如果党内法规能够有宪法上的根据，还可以更好的监督党内法规的制定与实施。民代表大会体现人民意志，中国共产党成为执政党，都应当遵循宪法。

对于合宪性审查审查的问题，可以用联席会议、联合审查、人大备案等方式解决。应当坚定人民主权原则和这个原则下的人民代表大会制度，无论如何都应当按宪法办事，宪法至上。既不削弱党的领导地位，又让党在宪法和法律范围内活动。

（讲座嘉宾合影）